La prescription quadriennale en droit public : décryptage

Récemment, le Conseil d’Etat s’est prononcé sur le point de départ de la prescription quadriennale en cas d’erreur dans le versement d’une pension militaire d’invalidité (Conseil d’État, 1er juillet 2019, n°413995). C’est l’occasion de faire le point sur cette prescription spécifique, ses enjeux et ses subtilités.

• Définition de la prescription quadriennale en droit public :

Mise en place par la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les établissements publics, la prescription quadriennale, c’est-à-dire de quatre ans, fixe un délai pour lequel tout justiciable est en droit de réclamer à une personne publique les sommes d’argent que cette dernière lui doit.

Théoriquement, une fois ce laps de temps de quatre années écoulé, l’administré ne peut plus prétendre obtenir de la part de l’administration le paiement de ses créances.

Ce qui se produit le plus fréquemment est le soulèvement par l’administration de la prescription par voie d’exception lors d’un recours.

Distincte des prescriptions de droit commun en matière civile, la prescription quadriennale est très protectrice des intérêts des personnes publiques. L’objectif pour l’Etat est ainsi d’éviter que le remboursement de dettes lointaines ne soit recherché de nombreuses années après la naissance de celles-ci.

• Quelles sont les créances concernées par la prescription quadriennale en droit public ?

– les rémunérations d’un agent public pour le service accompli (traitements, pensions, heures supplémentaires, indemnité de résidence…)

– les créances nées d’un contrat avec l’administration (honoraires, travaux publics, sanction contractuelle…)

– la responsabilité d’une personne publique (décision administrative illégale préjudiciable, octroi tardif d’une autorisation…)

Les créances dont il est question doivent être certaines, liquides et exigibles.

Toutefois, si cette prescription concerne des créances contractuelles ou extracontractuelles, le débiteur doit impérativement être une personne publique disposant d’un comptable public, que le créancier soit une personne physique ou une personne morale publique ou privée.

Plus spécifiquement, certains régimes particuliers ne sont pas concernés par la prescription quadriennale.

C’est notamment le cas pour les créances nées de la responsabilité médicale et hospitalière. En effet, depuis la loi Kouchner du 4 mars 2002, la prescription est décennale pour tous les préjudices liés au fonctionnement des hôpitaux ou des cliniques.

L’exemple le plus typique est celui du développement d’une infection nosocomiale imputable à une activité de prévention ou de soins en cas de faute de la structure. La victime a alors dix ans pour réclamer la somme due par l’établissement public de santé.

• Point de départ de la prescription quadriennale :

La prescription quadriennale commence à courir le premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle s’est produit le fait générateur.

Concrètement, si une infirmière exerce sa profession dans un hôpital public durant toute l’année 2018, le point de départ de la prescription sera de ce fait le 1^er janvier 2019, le fait générateur étant le service effectué s’agissant de la rémunération d’un agent public. Une fois le 31 décembre 2022 passé, la dette de l’administration sera prescrite.

Attention, en cas de décision individuelle préjudiciable telle qu’une décision de sanction illégale, le point de départ n’est pas la date de la décision mais le 1^er janvier de l’année qui suit la notification de la décision. La notification administrative, qui permet l’opposabilité de la décision, doit avoir néanmoins permis au justiciable une pleine connaissance du préjudice.

Lorsque des dommages-corporels imputables à l’administration ouvrent droit à indemnisation, le point de départ est quant à lui fixé au 1^er janvier de l’année suivant celle au cours de laquelle les dommages se sont consolidés (CE, 5 décembre 2014, n°354211).  La victime a alors le temps nécessaire pour solliciter médecins et experts une fois la certitude que sa blessure ne s’aggravera pas.

• Suspension et interruption de la prescription quadriennale en droit public :

La suspension permet de bloquer temporairement le cours de la prescription sans effacer ce qui a déjà couru.

L’interruption génère quant à elle la naissance d’un nouveau délai de quatre années.

La distinction entre les deux notions est donc fondamentale dans la défense de vos droits.

La prescription d’une créance est suspendue :

• Lorsque le créancier ou son représentant légal ne peut pas agir
• En cas de force majeure
• En cas d’ignorance de l’existence de la créance par le créancier ou celui qui le représente légalement.

La prescription quadriennale est interrompue en cas de :

• Demande en paiement de la part du créancier lui-même ou d’un mandataire à l’autorité administrative adressée par écrit avant l’expiration du délai de prescription
• Recours devant une juridiction relatif au fait générateur, au montant de la créance, à son paiement ou à son existence
• Emission d’un moyen de règlement devant porter au moins sur une partie de la créance en question
• Communication écrite d’une administration portant sur la créance personnelle entrainant la passivité du créancier. Quant à cette dernière possibilité, le juge administratif est attentif à l’attitude de l’administration. La bonne foi de la personne publique est examinée par le juge qui distinguera l’initiative d’une mesure gracieuse ne modifiant pas le cours de la forclusion d’une attitude trompeuse laissant croire aux justiciables la sauvegarde de leurs droits jusqu’à l’intervention d’un juge (CAA Bordeaux, 5 décembre 1991, 90BX00620) ou détournant les administrés de l’exercice de leurs droits.

• Actualité du 1^er juillet 2019 : prescription et erreur dans le versement d’une pension

Dans l’espèce récente analysée par le Conseil d’Etat, un individu avait été informé en 1997 par l’administration, de ce qu’il avait reçu un trop perçu dans le cadre de sa pension militaire d’invalidité. Il avait alors été convenu que ce trop perçu se répercuterait sur les futurs versements de sa pension et cela grâce à des retenues s’élevant au cinquième des arrérages. Alors que le trop-perçu avait été remboursé, les sommes avaient continué d’être déduites de sa pension sans que le bénéficiaire ne s’en inquiète.

En 2015, après la décision du directeur des services de retraite de l’Etat de rétablir le montant initial de sa pension, le requérant avait demandé le remboursement de sommes qu’il considérait indument retirées sur sa pension.

Le tribunal administratif de Nantes avait fait droit à sa demande en condamnant l’Etat à lui verser 16 804,50 euros, faisant fi de l’exception de prescription quadriennale soulevée par le ministre de l’économie qui a alors décidé de se pourvoir en cassation.

Pour lui accorder ce remboursement, le tribunal administratif avait estimé que le délai de prescription de la créance courait à compter du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle était intervenu l’acte ayant régularisé la situation, soit le 1^er janvier 2016.

Le Conseil d’Etat s’est alors saisi du litige pour affirmer qu’en cas de différend concernant une erreur « ne tenant ni à la liquidation ni à la révision de sa pension mais au versement de celle-ci », ce n’est pas le régime spécifique du code des pensions civiles et militaires de retraite ou du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre qui s’applique, mais le régime instauré par la loi du 31 décembre 1968 concernant la prescription quadriennale, l’interruption ou la suspension restant possibles pour les cas énoncés plus haut dans l’article.

Très concrètement, la haute juridiction administrative conclut que « les créances correspondant aux années 2002 à 2010 étaient prescrites » tandis que l’ancien militaire ne pouvait que se prévaloir « d’une créance en ce qui concerne la période du 1^er janvier 2011 au 31 janvier 2015 ».

Les juges administratifs viennent en outre confirmer l’importance de la notification comme point de départ de la prescription quadriennale en cas de décision individuelle illégale, ici dans le cadre du versement d’une pension, ce qui avait été affirmé dans un arrêt du Conseil d’Etat du 31 janvier 2000 M. Yves X n° 191800 et dans le fameux arrêt Guisset rendu par le Conseil d’Etat le 6 novembre 2002, n° 227147.

*          *          *

En conclusion, cet arrêt du Conseil d’Etat rappelle qu’il convient d’être extrêmement vigilant et réactif, dans l’hypothèse où un recours contre une personne publique est envisagé.

A défaut, le risque est de voir son indemnisation amputée pour tout ou partie.

Naturellement, notre Cabinet se tient à votre disposition pour vous conseiller et faire valoir vos droits face à l’administration.

Benjamin TENDRON (étudiant – université Paris I) et Arnaud BERNARD (avocat associé)